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建立京津冀协同发展法律保障机制的探讨
作者:刘晓  发布时间:2017-11-20 14:28:03 打印 字号: | |

【摘要】京津冀协同发展已经上升为国家战略,在推动京津冀协同发展的进程中,各项方针与政策已经陆续出台。为了更好的保障京津冀的协同发展,一个良好的法治环境和健全的法律保障机制必不可少。而目前的法律保障机制存在缺乏有效的立法协调机制、跨区划管辖案件仍处在探索阶段、法律标准化还存在一定的壁垒等问题。造成这些问题的原因是多方面的,京津冀三地的政治地位和经济发展水平不平衡,以及三地的利益诉求不一致,同时三地的司法资源和司法队伍的不均衡,都是造成上述问题的重要原因。针对上述问题既产生的原因,从立法和司法层面提出建议。立法层面应该推动协作立法工作,将三地的诉求进行统一考量,同时应该制定基本法规范京津冀协作发展的各个层面。司法层面一是要建立三地送达的联动,而是要借鉴跨区域管辖的成熟经验,三是要采取措施遏制京津冀跨区域执行中的隐性不协助。同时寻求建立跨区域诉讼保障制度和异地执行制度。

 

【关键词】京津冀 协同发展 法律保障 机制探讨

    2015 4 30 日,中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,标志着京津冀协同发展这一重大国家战略的顶层设计基本完成,实施该战略的总体方针已经明确。

    区域协同发展,是指相关区域在发展上优势互补、关联互动,以资源环境承载能力为基础,构建长效机制,使得各区域经济、社会均持续健康发展的共赢过程。京津冀协同发展战略的核心是优化提升北京的首都功能,调整产业结构、空间结构,走内涵集约发展的道路,形成京津冀目标一致、功能互补、互利共赢的新格局。

    京津冀协同发展涉及经济、政策等各个方面,其中一个重要的方面是法治建设。在京津冀协同发展的过程中,必须寻求法治的一体化,只有提供良好的法治保障,才能为京津冀协同发展提供全局的保障。而法治保障必须要从立法、执法、司法三大方面加以完善,真正建立完善的保障机制,为京津冀经济发展保驾护航。

一、法律保障机制建设的现状和存在问题

(一)缺乏有效的立法协调机制

    协同发展需要科学有效的立法协调机制,将各方利益进行综合考量,并在立法层面予以共同保护,才能确保各方利益的均衡发展。从世界都市圈发展史上的成功经验来看,都需要从立法立法层面进行统一规划协调。比如“东京都市圈形成过程中的五次建设规划、巴黎都市圈建设中的《城市联合体法》以及推动伦敦都市圈形成的《新城法》,都说明了在区域协同发展的过程中,统一立法协调是不可或缺的重要因素。”[1]

    目前我国实行的是中央立法和地方立法的“二元制”立法体制。根据《宪法》和《立法法》的规定,京津冀区域的直辖市与较大的城市政府都享有一定的立法权。而各省级的政府之间不存在上下级的隶属关系,受经济发展差距、利益诉求差异和地方保护主义的影响,河北省很难与北京、天津在平等、公开的机制下协同发展。我国《立法法》所构建的立法体制中,区域立法协调机构从权限、职能上都不符合需求。2015 年,《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》正式出台,但进一步的协同机制还需要探索和创造。

(二)跨区划管辖案件还处在探索阶段

    京津冀三地的协同发展,是对于发展资源整合、各取所长的一种发展模式,而跨地域审判也是对于审判资源的一种整合,结合审判专业化、专门管辖以及三地的发展侧重点,能够将各地的审判优势发挥到最大。20165月份,京津冀法官联席会议机制正式启动,第一次会议对于跨行政区划管辖跨京津冀重大民商事案件的可行性和必要性进行了论证,探索将北京四中院的案件管辖范围拓展到天津与河北,尝试建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海商事案件集中在天津,跨区划环境资源案件集中在河北的管辖制度。该项制度目前只有涉外海商事案件集中在天津管辖得以实现,即天津海事法院挂下京津冀地区的涉外海商事案件。但需要注意的是,天津海事法院的管辖范围并不是因为京津冀协同发展战略的出台而进行的扩大,而是依据专门管辖以及海事法院收案范围的规定,也就是说,跨区划进行案件管辖目前仍然处在论证阶段,已经滞后于京津冀协同发展战略的实施。

(三)法律标准化还存在一定的壁垒

    京津冀协同涉及两个直辖市和一个大省,由于发展水平和社会制度的差异性,在合作中必然存在着法律如何统一的问题,这些问题贯穿与区域立法、司法裁判、行政执法各个方面,从而严重影响着京津冀的区域合作效果。

    首先,京津冀地区存在区域法律冲突。这些冲突主要表现在:各个区域都有自己的终审法院,对于某些案件的同案不同判现象依然存在,缺乏统一的裁判尺度。地方立法也存在着一定的差异性,如“就个人能否从事电子出版物经营的规定,北京与天津有很大不同”[2],再如,三地关于“水污染防治”“计量监督管理”方面的地方法规也有差别。

    其次,执法和司法存在地方保护主义。一些地方政府在某些执法方面采取地方保护主义,这些现象也会影响京津冀区域合作的深入

开展。如京津冀地区的环境执法工作中还存在着相关部门之间、各地区之间难以协调发展的问题等。

二、京津冀协同发展法律保障问题的原因分析

    造成上述现状和问题的原因是多方面的,有政治和经济层面的原因,也有法律制度设计层面的原因,现试从以下几个方面进行分析。

(一)京津冀三地政治地位不平等

    三地政府都同归于中央直接领导。三方互不隶属,有着形式上的地位平等。但在事实上,北京作为首都,是中央政府所在地,理所当然的成为了全国的政治中心,加之历史原因,使北京成为政治、文化、科技等多个领域的核心区域,占据了优势的权力资源、政策资源、公共服务资源,而且随着经济实力的提高,吸引资源的能力也随之提高。天津市作为北方唯一的中央政府直辖市,被中央政府确定为北方的经济中心,在某种程度上京津两地的经济能力均远高于河北省,两者的特殊地位将河北省众多的产业资源、人才资源、科技资源吸引到京津。河北为京津两地的发展特别是为了促进北京的发展被动的付出了巨大的牺牲,然而却难以获得相应回报,甚至越来越无法获得平等发展的机会。造成了严重的发展不均衡。在这一发展过程中一直缺乏有力的调整措施,尤其是法治上的空白使京津冀之间的差距越来越大。

(二)利益诉求存在差异

    北京认为造成自身人口膨胀、雾霾频现、交通拥堵和房价高涨等问题的根本原因是其集聚了过多的非首都功能,资源环境承载力严重不足,迫切希望通过有序疏解非首都功能,治理“大城市病”问题。

天津则希望将北京的技术研发优势与天津的产业化优势相结合,利用北京的科研成果对天津传统产业进行提升。河北希望建立京津生态补偿机制,承接北京某些服务业,共建区域性技术贸易市场、科技园和

创新服务平台,并能建立总部经济聚集区。

    京津冀三地对协同发展主要方向差别明显,北京的政府工作报告在强调疏解非首都功能时,未提及对河北、天津的环保利益补偿; 天津也没有谈到对河北的生态补偿; 河北则希望在自身为保障京津生态环境,放弃一些发展机会的同时,建立京津冀区域生态补偿长效机制及法律保障体系。

(三)审判资源与审判队伍发展不均衡

    因为经济发展不平衡及地域因素影响等原因,三地法院还存在审判资源分配不平衡,审判队伍的发展不同步的现象产生,制约了审判水平的平衡发展,从而导致司法标准化存在障碍。这一点在知识产权法院体现的尤为明显。自 1993 年北京高级和中级人民法院在全国率先成立独立编制的知识产权审判庭,历经 20 多年的改革探索,北京知识产权审判机构不断完善,审判队伍不断发展壮大,特别是北京知识产权法院的成立,标志着北京法院知识产权审判机构和审判队伍进入了以专门法院为平台专业化审判队伍为保障的新阶段。 知识产权案件的集中管辖和专属管辖,对于优化审判机构设置,打造正规化、 专业化和职业化审判队伍具有积极的意义。如北京海淀法院自 1995 年被确立为全国首批知产权案件的基层法院以来,经过 20 年的发展,于 20134 26 日,成立了全国首个以审理知识产权案件为主的派出法庭———中关村法庭, 为推动中关村国家自主创新示范区创新发展提供了体制机制保障;此外,海淀法院还培养了宋鱼水等专家型知识产权法官。北京法院知识产权审判机构和审判队伍的发展拉大了与津冀法院的距离, 京津冀知识产权审判机构和审判队伍发展不衡现象更加突出。[3]

三、对策和建议

    针对上述存在的问题和产生的原因,提出以下推动京津冀协同发展的法律保障制度的建议:

(一)立法层面的推动

1、推动京津冀区域协作立法工作。

    一是建立区域立法协调委员会。首先,应建立信息资料库,针对三地共同性问题起草示范法律文本,作为政府制定规章的参考; 其次,审查各地法规,提出符合三地整体利益的修改意见; 最后,对现存地方性立法冲突进行梳理,清理与协同发展不适应的部分。

    二是建立区域联合立法机制。我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法,未规定省际、市际的联合立法模式。因此,地方政府间联合立法可通过行政协议方式进行。各地政府通过平等协商,采取协议方式确定法律草案内容,然后由各方在各辖区内审议,并以地方规章的方式颁布。

2、制定基本法来保障京津冀协同发展

    中共中央政治局通过的《京津冀协同发展规划》是指导三地协同发展的纲领性文件,但从依法治国的角度看,还应制定相关基本法律,比如《京津冀协同发展促进法》,以保障纲领性文件的实施。制订该法,可解决地方性法规的冲突,还可建立区域资源调配和生态补偿机制,妥善解决区域利益分配问题。还可以尝试环境保护方面的法律规定,使得区域生态环境质量得以提升; 通过法律对公共服务资源的合理配置进行规定,对与公众利益密切相关的决策,设定听证、告知等制度,为京津冀协同发展保驾护航。

(二)司法层面的推动

1、推动京津冀区域协作送达联动。

    送达难,异地送达更难。在京津冀异地送达过程中,若采取委托送达方式,一般效率低、效果差、存在不规范送达的情况;若采用公告送达方式,则耗时长、成本高、易被滥用,送达严重制约案件审判的效率。建议探索在京津冀地区构建“互联网+”模式下的送达协作机制,由京津冀三地高级人民法院牵头,借助一体化平台,出台专门的三地协作送达司法文书的制度;由京津冀三地高院建成专门的文件传输互联网系统,设置专门的用户名和密码,审判人员登陆后可以向受托法院指定邮箱传输相应文件。受托法院下载文件后直接进行送达。送达完毕后,通过网络回传送达手续。

2、借鉴成功经验加快跨区划管辖制度建设。

    在京津冀地区,天津海事法院是一家特殊的法院。因其专门管辖的性质,天津海事法院在跨区划行使管辖权方面拥有十分成功的经验。天津海事法院法院的发展证明专业化审判机构建设能够有效提升司法服务水平。1984 5 月,天津被中央和国务院确定为全国首批 14

个沿海开放城市之一,19846 1 日,天津海事法院应运而生,是我国最早设立的海事法院之一。1984,天津海事法院年受理案件数量只有 3 件,经过 30 多年的建设发展,到 2015 年共受理各类案件 1690 件,30 多年增长了 563 倍, 年均增长52.72% 2015 年天津海事法院确立了 “以黄骅港巡回审判实体化为重点,全力服务京津冀协同发展”的新机制,形成以服务黄骅港为重点,辐射石家庄、北京地区,“巡回收案+实体审判”双轨并行的新格局,秦皇岛和曹妃甸派出法庭分别负责秦皇岛和唐山地区的海事海商案件,两个派出法庭依托秦皇岛港和京唐港区位优势,充分发挥跨地域管辖特色,巡回审判庭及两个派出法庭审判职能和服务的进一步拓展,使天津海事司法服务覆盖了环渤海区域, 实现了为京津冀一体化发展提供“无缝隙衔接服务”。

    借鉴天津海事法院的成功经验,京津冀可以在知识产权诉讼、环境公益诉讼等方面,建立跨区域管辖制度。例如之前探讨的,在知识产权案件审理方面,由北京地区法院集中审理专利、商标和著作权等知识产权案件,惩罚知识产权犯罪,保护知识产权人合法权益,促进技术创新。同时妥善处理知识产权司法保护和行政保护之间的关系,强化知识产权行政执法与司法衔接,积极进行知识产权民事、刑事、行政审判的“三合一”工作。河北省法院集中管辖跨区划的环境污染等资源案件,破解地区经济社会发展壁垒。

3、采取措施遏制京津冀跨区域执行中的隐性不协助。

    当前在京津冀跨区域民事协助执行领域,协助义务主体显性抗协助执行请求的情况已不多见,但消极协助、隐性不协助的情况却时有发生。出于对法律的错误理解、自身免责的功利性考虑、业务量的均衡分考量及懒政思维等诸多原因,实践中跨区域协助义务主体多以内部规定不允许协助、不能协助为由委婉地拒绝协助请求,甚至许多执行人员都已见怪不怪地默认了这些内部规定。为了进一步优化协助执行秩序,应当以审执分离改革为契机,将协助义务主体对抗协助请求的内部规定进行统一的清理,明确执行员的身份地位,探索“执转破”的路径通过公法契约的形式细化执行联动机关的责任,并加速建立信息共享的互联网执行。

    此外,法院系统应当在三个领域之内完善相应的制度化建设:第一,建立跨区司法协调机制,包括建立全程协调机构、联席会议制度、信息共享平台等;第二,建立跨区诉讼保障机制,包括完善跨区管辖机制、跨区保全机制、跨区取证机制等;第三,完善诉后司法保障制度,包括完善判决的跨区执行制度、执行中联合执法制度、跨区上访的防控制度等。

 



[1] 常敏 《京津冀协同发展的法律保障制度研究》,《北京联合大学学报》201510月期。

[2] 民建北京市委法制委员会 《推动京津冀协同发展的发了合作建议》,《人民政协报》2017210

[3] 咸胜强、原晓爽《京津冀协同发展背景下知识产权案件跨区域管辖与审理制度研究》,《法律适用》2017年第5

责任编辑:宋文杰