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全面依法治国要求下海事行政诉讼的变化与应对
作者:天津海事法院 石福新 唐山海事局 刘振涛、李明  发布时间:2017-12-12 14:30:07 打印 字号: | |

联合课题组[1]

论文摘要:党的十八大把“全面推进依法治国”提高到了前所未有的新高度,十八届四中全会在新的历史时期对党政关系和政府行政方式提出了更为明确的要求。在新的形势下海事管理机构如何提升对海事行政诉讼的应诉能力及依法行政水平是当下面临的重要课题。本文收集了近年来典型的海事行政诉讼案例,并从抽取出海事行政行为中容易出现的问题,结合新修订的法律法规,分析了海事管理机构在行政诉讼中可能面临的挑战,并对如何提升海事行政执法水平、海事行政诉讼应诉能力提出了具体的措施。

关键词

行政诉讼、海事管理机构、应诉措施

一、引言

党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标;新的《中华人民共和国行政诉讼法》于201551日起正式实施;《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》于201631日起施行。这一系列的变化对海事管理机构的应诉工作提出了新的挑战。与此同时,随着近年来公民法律意识的不断增强,海事行政诉讼案件呈现不断增加趋势,海事管理机关面临的执法风险也越来越大。因此,提升对行政诉讼的应诉能力是海事管理机构面临的迫在眉睫的问题。

二、行政诉讼法修改后海事管理机关的新挑战

   201551生效的新的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》),海事管理机构面对着如下挑战:

(一)可诉行政行为范围扩大的挑战

新《行政诉讼法》将“对具体行政行为是否合法进行审查”修改为“对行政行为是否合法进行审查把行政诉讼受理案件范围由八项扩大到十二项,整体来说,可诉的行政行为的范围大大扩展。对于海事管理机关而言,行政处罚、行政强制、行政许可、行政备案、行政确认、行政征收、行政收费、行政检查等海事执法行为均是可诉讼对象。

(二)规范性文件被法院附带审查的挑战

《行政诉讼法》规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”,“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”据此,法院可以对抽象行政行为进行附带审查,确认其是否合法。实践中,部局及各直属海事管理机构制定了大量的规范性文件,如果海事管理机关据此作出了行政行为,行政相对人可以要求法院确认规范性文件不合法,规范性文件可能被修改或者废止。

(三)行政首长出庭应诉的挑战

新的《行政诉讼法》规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。根据该规定,海事管理机关在海事行政诉讼中,出庭应诉的负责人或者工作人员将在庭审中面对对方当事人及法院的质询,因此必须具备基本的法律知识并熟悉涉案的海事行政行为。

(四)复议机关被诉的挑战

新《行政诉讼法》规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。因此,对复议机关——各直属海事管理机构及交通部海事局局而言,在处理行政复议时应当切实担负起复议机关的职责,严格审查行政行为的合法性、合理性,及时、准确地作出复议决定。

(五)合理性纳入司法审查的挑战

新《行政诉讼法》规定,行政行为“明显不当的”,法院应判决撤销并可以判决被告重新作出行政行为,这意味着行政行为的适当性,即合理性,也被有条件地纳入司法审查的范围。在实践中,一些海事执法人员执法时未对行政行为作出一定的权衡,没有考虑行政法的比例原则或者适当原则,往往认为只要合法就行。因而,任性执法、合法不合理等执法失当、执法不公问题将会不同程度地存在,一旦被诉,不可避免地存在被法院判决撤销或部分撤销的风险。

  三、司法实践中海事行政案件的主要类型

根据已经公布的海事行政案件裁判文书,以海事局为被告的的海事行政案件的主要类型如下:

1.因海事事故调查报告引起的纠纷。

海事事故调查报告是海事管理机构根据水上交通安全管理法规,运用专业技术作出的水上交通事故责任认定结论。由于其可以在海事诉讼中作为证据使用,对于案件当事人的权利义务可能会产生一定的影响,在海事局作出海事事故调查报告后,相关当事人会因对调查报告所认定的结论不服而向法院提起诉讼。司法实践的通行观点是,海事局作出海事事故调查报告不属于具体行政行为,[2]不属于行政复议和行政诉讼的受理案件范围。[3]

2.因海事行政处罚引发的纠纷

海事行政处罚是海事局针对海事违法行为进行行政制裁的具体行政行为,也是执法中最容易引起纠纷的案件类型。从已有的行政诉讼案件来看,行政相对人对于海事行政处罚的异议主要为以下方面:一是认为处罚依据不充足,如在某某运贸有限公司诉某某海事局行政处罚案中,原告对于海事局行政处罚所依据的事实存在异议。[4];二是行政处罚程序不合法。如湖北省宜昌市中级人民法院审理的田开文诉长阳土家族自治县地方海事局,行政相对人认为海事局在作出的行政处罚前未给予其任何陈述和申辩的权利,违反法定程序。[5]

3.因船舶所有权、抵押权登记错误而引起的纠纷

海事局是船舶所有权、抵押权登记的主管机关,其登记信息的准确与否直接影响船舶物权的变动及效力。实践中存在着申请人故意提供虚假申请材料骗取海事局办理船舶登记的情形,此时相关权利人会以海事局审查不严为由请求撤销、变更登记甚至请求赔偿,对于海事局的审查义务的程度,司法实践的通行观点是,根据《中华人民共和国行政许可法》以及《中华人民共和国船舶登记办法》的规定,申请人应对申请材料实质内容的真实性负责,海事局仅对申请材料负有形式上的审查义务。湖北省荆门市掇刀区人民法院审理的孙金芝荆门市地方海事局、第三人孙金秀、湖北省钟祥市陈集航运公司船舶错误登记索赔一案中,[6]法院认为申请人提供的申请材料符合法律规定,海事局已经尽到审查义务,船舶所有权登记符合法定程序,并未违法。而在湖南省张家界市永定区人民法院审理的湖北江陵农村商业银行股份有限公司与湖南省张家界市地方海事局船舶登记错误纠纷一案中,由于海事局在申请登记资料不齐全的情况下办理了船舶登记,其登记行为被认定为违法。[7]

4.因未履行信息公开义务而引起的纠纷

《中华人民共和国政府信息公开条例》的出台,从法治的层面为社会公众获取信息提供了依据与途径,社会公众申请政府信息公开的数量猛增,针对行政机关对当事人提出的政府信息公开申请未答复、行政机关作出的不予公开决定不服而产生的案件数量大幅上升,司法实践中也出现了以海事局为被告的信息公开案件,如徐某诉某某海事局信息公开纠纷一案。[8]该案虽以原告撤诉结案,但反应出海事局在应对信息公开申请时存在着不严谨不规范的情形。

   四、新形式下如何应对海事行政诉讼的建议

针对海事行政诉讼案件不断增加的新情况、新变化,海事管理机构对此项工作必须高度重视,认真学习贯彻和执行,主动适应新法新规定,充分合理运用证据与答辩等规则,积极化解争端。

(一)大力提升海事执法队伍依法行政水平

大力加强法制队伍建设,全面提升执法人员素质。首先,加强执法队伍素质建设。认真组织执法人员学习新法等法律法规规定,强化法律意识,严格依法办事,维护各执法环节公平、公正。其次,强化法制机构和队伍建设。随着应诉风险的加大,强制设置独立的法制机构、配备专职法制工作人员,推进法制队伍正规化、专业化、职业化。第三,推进公职律师和法律顾问工作。鼓励具备法律职业(律师)资格的人员要积极向司法行政部门申领公职律师执业证书。积极推行法律顾问制度,建立以专职海事法制人员为主体,吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。

(二)加强政府信息公开工作

不断提高海事管理机构的透明度和公信力,切实加强政府信息公开工作。首先,严格遵守政府信息公开相关规定,对于应公开的内容要在规定的时限内全部公开。其次,要善用外网网站、微信公众号等平台,扩大公众知晓范围,避免暗箱操作嫌疑,使执法者、行政相对人都有法可依、有据可查,营造良好的执法氛围和环境。

(三)加强对合法性审查工作的重视

强化法制部门对行政行为合法性审查,严把源头关。首先,规范决策行为。明确重大决策的范围、审查程序和责任,未经合法性审查或经审查不合法的事项,不得提交集体讨论。对法律风险较高的事项要提前法制介入,避免事后被动。其次,加强规范性文件合法性审查。制定规范性文件,要以法律、法规和规章作为依据。严格界定规范性文件的权力边界,不得利用规范性文件设定或变相设定行政处罚、行政许可、行政强制等内容,或者自行设定权力,超越法律法规作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

(四)提高行政诉讼的应对能力

增强海事管理机构负责人应诉意识和能力,有效化解诉讼纠纷。通过统一培训、法庭观摩、自学、模拟演练等形式,不断提高海事管理机构负责人依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平,增强其应诉意识、责任心及应诉技巧和能力,有效化解诉讼纠纷,维护海事管理机构刚正廉明的法治形象。

(五)用好调解新规,尽早化解各类行政纠纷

合理运用调解新规定,化解各类行政纠纷。首先,在行政执法过程中要强调沟通,强化说理式执法,充分保障当事人陈述、申辩等合法权益。在第一次送达相关文书时,如遇当事人不认同或者拒绝签收等情形,应再次审查并及时反馈,尽可能避免矛盾激化。其次,对一些海事违法案件是否罚款、罚款数额涉及海事管理机构行使处罚裁量权是否正确等方面的行政诉讼时,海事管理机构应当严格按照新法关于调解的相关规定,充分借助法院调解程序,在法定裁量幅度内与原告达成共识,积极化解争端,争取案结事了。

(六)加强海事执法规范化建设

加强执法规范化建设,保证实体合法、程序合规。首先,突出执法透明,涉及行政相对人业务规范性文件和重大行政决策、行政执法过程、结果等信息应主动公开,让权力在阳光下运行。其次,突出执法公正,严格按照法律程序办事。既要做到“法无授权不可为”,也要做到“法定职责必须为”,同时更要保障企业、公民“法无禁止皆可为”的权利。再次,突出执法合理。执法时,充分考虑行政行为的适当性、必要性,将对行政相对人的不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。

(七)继续加强执法责任追究力度

发挥执法责任追究的警示作用,正确对待行政诉讼。一方面,对海事管理机构及海事执法人员因滥用职权、任性执法或者不作为等导致败诉的,要通过相关追责机制严格追究其责任。另一方面,也要转变观念,在行政诉讼中虽然不能输,但是更不要怕输,鼓励海事管理机构及海事执法人员敢于出庭应诉,敢于在法庭上用事实证据和法律来解决各类行政争议。

 

参考文献:

[1]中华人民共和国最高法院《2016年十大典型海事案例》(2017

[2]《江苏省高级人民法院行政判决书》2015)苏行终字第00321

[3]《新行政诉讼法修改亮点及其贯彻落实》(2016)杨增

 


[1] 唐山海事局与天津海事法院曹妃甸审判庭共同组成联合课题组,课题组成员:石福新,天津海事法院曹妃甸审判庭庭长;刘振涛,唐山海事局副局长;张良,天津海事法院曹妃甸审判庭法官助理;李明,唐山海事局督察处副处长。

[2] 海南省高级人民法院审理的江苏大洋造船工程有限公司诉中华人民共和国海南海事局撤销海事调查报告纠纷一案,法院认为,本案中的《调查报告》是海事管理机构在处理海上交通事故工作的一个环节,不是独立、完整的具体行政行为;它并未给上诉人设置确定的权利义务,不具有拘束力;它在人民法院审理赔偿纠纷的诉讼中作为证据使用时能否被法院采用,并不具有确定性,其对上诉人权利义务的影响是间接的而非直接的。因此,《调查报告》并未对当事人的权益产生直接实质性影响。综上,海事调查报告不是具体行政行为。

[3]在陈某诉某某海事局不履行海事行政复议法定职责案中,法院认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定,可复议的行政行为应当是直接对行政相对人的权利义务产生影响的具体行政行为。故《事故调查结论书》不属《行政复议法》规定的受案范围。该海事局根据《行政复议法》第六条的规定,不予受理陈某对《事故调查结论书》的复议申请,并无不当。

[4] 本案基本案情为:2013914,“A”渔船因事故触损翻沉,造成5人落水,其中2人失踪的水上交通事故。某某海事局对该事故展开调查,进行现场勘查、询问当班人员、调取AIS数据记录并进行油漆检验鉴定。该海事局经过调查作出了《水上交通肇事船舶认定书》《某某州“9.14A渔船被碰沉船事故调查报告》《水上交通事故调查结论书》,认定“B”轮应承担主要责任并向其所属的某某公司发出《海事违法行为通知书》。20141010,该海事局作出了《海事行政处罚决定书》,决定给予某某公司罚款7000元的行政处罚。某某公司不服该处罚向复议机关提起行政复议,复议机关维持了该海事局的处罚决定。某某公司遂向广州海事法院提起诉讼。广州海事法院认为该行政处罚具有事实依据,驳回原告诉讼请求。

[5] 201613021,原告田开文驾驶船舶在资丘镇天池口客渡码头强行载客,干扰正常的渡运秩序,并与天池口客渡码头经营人田向阳发生船舶碰撞、砸坏船舱玻璃、相互威胁等暴力冲突,给乘客和船舶带来重大安全隐患。被告长阳海事局接到报案后,组织专班进行了调查,查明原告田开文所驾驶船舶属未经海事船舶检验管理机构依法检验的无证船舶,且原告田开文无船员适任证书,遂依照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第六十条、第六十四条、第六十六条及《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》第八条、第十条的规定,于201623给原告田开文下达了鄂宜长海事责改(20161号《责令改正通知书》和鄂宜长海事违通(20161号《违法行为通知书》,责令原告田开文:1、立即停止航行或者作业;2、不得干扰天池口渡口渡运秩序;3、拒不停止航行或者作业的,将依法暂扣船舶。法院最终认定,被上诉人未等到上诉人三日申请期限届满,即于同日作出《责令改正通知书》,属于未听取上诉人的陈述和申辩。

[6] 原告孙金芝认为,被告工作人员在履行船舶登记职责时,未严格履行审核材料之责,不严格把关,将原告及其妹妹即第三人孙金秀出资建造的0998船舶所有权违法错误登记至第三人陈集航运公司名下,导致该船舶在经营过程中,原告与第三人孙金秀及陈集航运公司法定代表人何定财因船舶所有权权属问题发生争议,请求被告予以赔偿。

[7] 被告张家界市地方海事局应当知道该四艘船舶已经初次登记,在船舶所有权登记人没有提交原船籍港船舶登记机关出具的船舶所有权登记注销证明书等登记资料的情况下,仍办理登记,没有尽到谨慎审查义务,所进行的船舶所有权登记属于重复登记,其登记行为违法。由于船舶所有权登记行为违法,导致抵押权登记行为违法。

[8]原告于20151214向某某海事局邮寄了《信息公开事项申请表》,申请公开《A大桥、B河开启桥早高峰前开启优化方案》。某某海事局对此作出的《信息公开申请事项告知书》经行政复议,被撤销并责令重新作出。某某海事局于201648重新作出《信息公开申请事项告知书》,称被诉政府信息不是由其制作的,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,该信息不属于其公开。原告不服,于2016511向交通部海事局申请行政复议,2016719,交通部海事局作出《海事行政复议决定书》,决定维持某某海事局作出的信息答复行为。原告认为,某某海事局作为水上交通安全监督管理的主管机关,在履行职责过程中必然会获取并保存该信息,因此,依据《政府信息公开条例》第十七条的规定,应予以公开,且某某海事局作出的《信息公开申请事项告知书》有可援引的法律依据而未援引,适用法律错误,应予撤销。

责任编辑:宋文杰